【基本案情】
2006年3月，在被告人李志强担任畜牧局草原监理站负责人、被告人王浩担任畜牧局副局长（主管草原监理站）期间，部分村民要求承包村周围的草塘，二被告人在未确定所要承包的草塘是草原还是林地，是否属于经市人民政府登记造册的未确定使用权的国家所有的草原及土地权属的情况下，超越职权，自2006年4月1日起，以草原监理站的名义陆续与10名村民签定草原承包合同，将林业局林权证范围内的林地以草原名义发包374.7亩，并以草原建设补偿费名义（改变草原用途才收取此项费用）收取人民币17,184.00元（已交到畜牧局）。畜牧局草原监理站以草原名义发包林地的行为，导致158.25亩林地遭到开垦破坏，被开垦的林地，除39.9亩未耕种外，其余林地已全部耕种农作物大豆，给国家造成经济损失人民币298,037.50元。
【分歧意见】
关于此案的处理存在二种不同意见：
第一种意见认为，被告人李志强、王浩身为国家机关工作人员，在未查清土地性质和权属的情况下，为了本单位的利益，超越职权，非法批准占用土地，给国家造成重大经济损失，但二被告人主观上没有徇个人私情和私利的目的，只是为了给单位多收钱，而徇私舞弊又是非法批准占用土地罪的必要构成要件，因此二被告人的行为构成滥用职权罪。
第二种意见认为，被告人李志强、王浩身为国家机关工作人员，徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准占用土地，其行为构成非法批准占用土地罪。
【评析】
笔者同意第一种意见。《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等等。《土地管理法》的规定，要求征用与占用土地都须经有关部门的审批，并须经过一定的审批程序。因此，负责审批职责的单位就应当严格按审批程序进行审批，对符合条件的予以审批，对不符合条件的坚决不予审批。
非法批准征用、占用土地罪，是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。征用即指国家依法使用个人或集体的房产、土地等。占用即指对土地事实上的控制、管理与使用。不管是征用土地，还是占用土地，土地管理法规都规定了相应的程序和办法。本罪的构成要件是：
（一）犯罪主体。本罪的主体为国家机关工作人员，故一般的自然人是不能作为本罪的主体，只有国家机关工作人员才构成本罪。同时，单位也不可能作为本罪的主体。所谓“国家机关工作人员”是指行使国家权力、管理国家事务的机关的工作人员。包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队中依法从事公务的人员。《中华人民共和国刑法》规定，本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。两者相比较，国家机关工作人员与国家工作人员的内涵与处延是不一致的。国家机关工作人员包含了政权机关的工作人员，而国家工作人员还包含了国有公司、企业、事业单位中从事公务的人员。
（二）主观方面。本罪的主观方面必须出于故意，即明知自己批准征用、占用土地的行为属于非法，也明知自己的行为会发生危害社会的结果，但为了徇私舞弊为之，并且希望或者放任这种危害社会结果的发生。过失不构成本罪。如果占用、征用的有关人员采取欺骗的方法致使行为人不知而认为条件合法而批准的，就不符合明知的要件。
（三）客观方面。客观方面表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。具体来说应包括以下几个条件：
1、行为具有行政违法性，即必须违反土地管理法规。
2、必须具有徇私舞弊、滥用职权的非法批准征用、占用土地的行为。徇私舞弊，是指行为人出于个人目的，基于私情，为了私利，在土地征用、占用的批准活动中采取弄虚作假、欺上瞒下等方法违法批准征用、占用土地。徇私舞弊表现为应做而不做，应这样做而要那么做。滥用职权，即过度地使用自己的职权，表现为超越自己的职权范围实施不应当实施的行为。
3、本罪属于情节犯。不仅要有行为，还必须达到情节严重。所谓情节严重，根据最高人民法院2000年6月16日通过、2000年6月22日起施行的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条规定，指具有下列情形之一：（一）非法批准征用、占用基本农田十亩以上的；（二）非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；（三）非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的；（四）虽未达到上述数量标准，但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上；造成耕地大量毁坏等恶劣情节的；多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。
（四）犯罪客体。犯罪客体是国家机关的正常活动及国家有关土地的管理制度。犯罪对象为土地，包括耕地、林地等农用地及其他土地。
滥用职权罪，是指国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。犯罪构成要件是：
（一）滥用职权罪的客体。滥用职权罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动和国家权力的威信。
（二）滥用职权罪的客观方面。犯罪的客观方面，是指刑法规定的构成犯罪的客观外在表现。根据我国刑法第三百九十七条的规定，滥用职权罪的客观方面表现为行为人实施了滥用职权的行为，并导致了公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。具体来说应包括以下几个条件：
1、行为人实施了滥用职权的行为。关于滥用职权的表现形式包括三种情况：一是在本人职责范围内不正确行使职权。二是逾越职责范围不法行使权力，或对下级职责范围内的工作滥用指令，或对相邻部门职责范围的工作滥施干预。；三是在本人职责范围内，应当而且有条件行使职权时，放弃职守拒不行使权力。滥用职权的行为方式分为作为和不作为两种：所谓作为，就是以积极方式限制他人行使权利，妨害他人合法权益，损害社会公共利益；所谓不作为，就是以消极的方式不履行职务要求履行的行为，使承担的管理职能不能得到发挥。
2、行为人滥用职权的行为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。行为人滥用职权的行为，只有给公共财产、国家和人民利益造成了重大损失，才能构成滥用职权犯罪。这是法定的结果要件。最高人民检察院2006年7月26日施行的关于渎职侵权犯罪案件立案标准规定，滥用职权造成公共财产或者法人、其他组织直接经济损失20万以上就属于给公共财产、国家和人民利益造成了重大损失。
3、行为人滥用职权的行为与造成的损失之间具有刑法上的因果关系。
（三）滥用职权罪的主体。依据我国刑法第三百九十七条的规定，滥用职权罪的主体是特殊主体，即只能由国家机关工作人员构成。
（四）滥用职权罪的主观方面。滥用职权罪的主观方面为故意，包括直接故意和间接故意两种形式。即行为人明知自己滥用职权的行为会造成公共财产、国家和人民利益的重大损失而追求或者放任这种结果的发生。过失不构成本罪。
综上所述，非法批准征用、占用土地罪与滥用职权罪的主观方面都要求是故意，客观方面都有滥用职权的行为。区别有：1、非法批准征用、占用土地罪要求有徇私舞弊的行为，徇私舞弊是定罪的依据，如果没有徇私舞弊，也不能构成非法批准征用、占用土地罪，应以滥用职权罪追究行为人的刑事责任。而滥用职权罪中徇私舞弊行为则只是量刑的情节。2、客观行为方式不同。非法批准征用、占用土地罪的行为滥用职权的行为仅为非法批准征用、占用土地，而滥用职权罪的行为范围较广。3、定罪的情节不同。本罪的定罪情节为情节严重。而滥用职权罪的定罪情节仅为造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。4、侵犯的客体不同。非法批准征用、占用土地罪所侵害的客体为国家机关有关土地征用、占用审批的正常活动，而滥用职权罪侵害的客体为国家机关所有的正常活动。
本案被告人李志强、王浩身为国家机关工作人员，在未查清土地性质和权属的情况下，为了本单位的利益，超越职权，非法批准占用土地，给国家造成重大经济损失，当庭出示的证人证言,能够证实村民在承包的过程中没有给过二被告人钱、物。二被告人虽然是在朋友或熟人找的情况下实施了发包林地的行为，但主观上没有徇个人私情和私利的目的，发包的目的是为了给单位多收钱，因此，应认定二被告人在发包过程中没有徇私舞弊行为，而徇私舞弊又是非法批准占用土地罪的必要构成要件，因此，二被告人的行为构成滥用职权罪。
张夫清 撰文 （山亭区检察院宣）
