10月30日上午看到“秸秆放倒证”的新闻，心里就想着，下次给学生们讲《行政许可法》时，又有新案例了。而在这之前，佐证现实中行政许可之滥的最佳例子当属著名的“馒头办”。
新的案例来自10月30《法制日报》的一则报道。报道说，为了制止农民以收割完玉米后就地放火焚烧的传统方式处理玉米秸秆，河北省成安县推行了一个“两证一书”制度。所谓“两证一书”，即“秸秆放倒证”、“秸秆准运证”和“边缘地角存放秸秆承诺保证书”。这个制度规定，不具备“两证一书”的玉米秸秆，一律不准放倒、运输和存放；每查出一处焚烧现象，罚所在乡镇3000元，并对肇事者进行2000元到10000元的罚款。
不得不佩服这一创意十足的制度能够顺利出笼，且还有一些行政官员在依此“严格执法”———只不过，他们执的是无证就禁止放倒秸秆的违法之法，作为国家律令的《行政许可法》与《行政处罚法》，却已被他们放倒在地。
“依法行政”就是依宪法和法律行政。成安县制定此项规定的官员们不会不知道他们在履行职责时必须知道的这个常识。《行政许可法》明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。成安县委或县政府当然都在这个“其他国家机关”之列，没有得到法律许可的“秸秆放倒证”本就是典型的违法行政的产物。
但这个“放倒证”偏偏又如此顽强地出台了，也许是行政惯性使然，也许是在追求政绩之路上的一次慌不择路，也许两者兼而有之。“秸秆放倒证”出笼的理由冠冕堂皇：焚烧秸秆危害大，秸秆直接还田则是值得鼓励的环保之举，因此，有必要采取一些强有力的措施来保证秸秆直接还田的推行，并禁止焚烧秸秆。我注意到，有网友在网络上评价说此举初衷良好。这位网友以君子之心来度“秸秆放倒证”的初衷，可谓用心良苦。然而这一制度的依据，成安县委18号文件里却写着:“我县邯大线等7条主要公路沿线两侧各延伸1公里，为我县玉米秸秆还田示范区，必须实行秸秆直接还田……”看来成安县委的“良好初衷”仅仅限于7条主要公路两侧，而不是想要“施恩”于本县所有的玉米地。有位因无“秸秆放倒证”就放倒了秸秆的张老汉，差点就被镇政府负责“秸秆还田和禁烧”的工作人员放倒。没法子，谁让张老汉的4亩玉米地距邯大线只有400多米，正好在示范区以内呢！要是离公路再远上600米，官员们眼不见为净，村民们究竟是先放倒秸秆再掰下玉米，还是先掰下玉米再放倒秸秆，恐怕就不会有负责任的“执法人员”来干涉了。
从《行政许可法》的实施状况来看，我倒认为不应将“秸秆放倒证”的荒唐都归咎于成安县委。第一，《行政许可法》也许管得了县政府，却管不了县委。一些地方政府在明知所行的行政行为违法却又要推行时，总是假借党委名义下发文件，以规避法律。第二，违法许可、违法处罚在基层依然时有发生，与行政违法责任不到位、行政救济渠道不畅通、违法审查机制不健全紧密相关。在这一个案中，村民若违反县委文件无证放倒秸秆，轻则被斥责，重则可能受到更严重的处罚。但经媒体曝光后，证实了“秸秆放倒证”为非法，这一制度的设计者又将受到何种处罚呢。大不了在舆论和民意的压力下撤销文件完事。届时，媒体还会为民意的胜利而喝彩。违法设置行政许可的责任人则毫发无损，民众只能被动地等待他们的下一次违法行政。
至于违法审查，我在网上稍一搜索，就查到了一份自2004年1月1日就已正式施行的《河北省规范性文件备案规定》，然而此《规定》也只能约束“各级人民政府和县级以上人民政府所属部门制定的行政性文件”。成安县委此文件虽有滥设行政许可与行政处罚之实，却以党委文件名义出现，看来《规定》也奈何不得。村民若想提请行政复议或行政诉讼，也无处可诉、无门可告。
依法行政的第一要务当在限制政府的权力。当一些地方党政不分，甚至一些地方政府出于规避法律的目的，转而寻求以党委发文的方式来推行违法行政之时，依法执政的原则将被歪曲，依法行政也就不可能在这些地区真正实现。
张夫清 撰文 （山亭区检察院宣）
